《甘肃省国有金融资本出资人职责暂行规定》政策解读

来源:时间:2021-03-09

2021年2月23日,甘肃省人民政府办公厅印发《甘肃省国有金融资本出资人职责暂行规定》(甘政办发〔2020〕11号,以下简称《暂行规定》)。这是贯彻落实党中央国务院和省委省政府关于完善国有金融资本管理的重要举措,是厘清国有金融资本出资人职责边界,规范有关部门、机构履职尽责的重要基础性制度。现就《暂行规定》有关问题解读如下:

一、《暂行规定》出台的背景及意义 

党中央国务院和省委省政府高度重视国有金融资本管理工作。2018年6月,中共中央、国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(中发〔2018〕25号,以下简称《指导意见》),明确各级财政部门根据本级政府授权,集中统一履行国有金融资本出资人职责。为贯彻落实好《指导意见》,推动完善我省国有金融资本管理,2018年12月,省委省政府出台了《关于完善国有金融资本管理的实施意见》(甘发〔2018〕33号),为做好新时期我省国有金融资本管理工作提供了根本遵循。2019年11月,国务院办公厅印发《国有金融资本出资人职责暂行规定》(国办发〔2019〕49号,以下简称《规定》),将各级财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责进行了制度化、规范化、程序化和具体化。根据《规定》精神,结合我省国有金融资本管理现状,省财政厅会同相关单位认真研究、广泛征求意见,拟订了《暂行规定》,经省政府常务会议审议通过,由省政府办公厅印发实施。

长期以来,我省国有金融资本管理存在职责分散、授权不清、权责不明、部门利益固化等问题,亟需对有关工作要求进一步细化和明确。出台《暂行规定》有利于加快构建我省国有金融资本统一管理框架,优化布局,增强地方金融机构活力、竞争力和可持续发展能力;有利于保证政策制度公平统一,优化营商环境;有利于加快完善统一开放、公平竞争的现代市场体系,服务我省经济高质量发展。

二、《暂行规定》的基本原则和主要内容 

《暂行规定》坚持三项基本原则,对国有金融资本出资人职责有关事项进行了明确。一是“以管资本为主”原则。重点管好国有金融资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。二是市场化原则。按照“简政放权、放管结合、优化服务”要求,采用市场化管理方式,通过公司治理机制,对国家出资金融机构依法行使权利和履行义务。三是审慎性原则。科学界定管理边界,明确责任清单,力求不缺位、不越位、不错位。

《暂行规定》共七章三十一条,分别从总则、出资人与受托人职责、国有资本管理与监督、重大事项管理、管理者选择与考核、责任追究、附则等七个方面进行了具体规定,明确在保持财政部门履行出资人职责的身份不变、产权管理责任不变、执行统一规制不变、全口径报告职责不变的基础上,财政部门根据需要可以采取直接管理或分级分类委托其他部门、机构(受托人)按受托权限管理国有金融资本。

三、对地方国有金融资本的界定 

《暂行规定》明确,国有金融资本是指地方各级人民政府及其授权投资主体直接或间接对地方金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借政府权力和信用支持的地方金融机构所形成的资本和应享有的权益,纳入国有金融资本管理,法律另有规定的除外。

地方金融机构是指,依法设立的获得金融业务许可证的各类金融企业以及金融基础设施等实质性开展金融业务的其他企业或机构。包括但不限于银行、信用社、财务公司、贷款公司、信托公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司、证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、保险(再保险)公司、保险资产管理公司、保险经纪公司、融资(再)担保公司、主权财富基金、金融控股公司、金融资产管理公司以及金融投资运营公司等其他企业或机构。

四、国有金融资本出资人主要职责 

《暂行规定》明确,财政部门履行国有金融资本出资人的职责主要包括:坚持和加强党的领导,贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署,指导推进地方国有及国有控股金融机构改革;组织实施地方金融机构国有资本基础管理工作;负责国有金融资本经营预决算管理,组织上交国有金融资本收益;对所出资地方金融机构行使股东职责,维护所有者权益,以出资额为限承担有限责任;按照公司治理程序,制定或参与制定所出资地方金融机构章程,依法选派董事、监事,委派股东代表参与股东(大)会;通过法定程序参与所出资金融机构管理者的任免、考核,根据考核结果对其进行奖惩。负责地方国有及国有控股金融机构薪酬监管,完善激励约束机制;监督地方金融机构国有资本保值增值。根据国家要求,建立国有金融资本统计监测体系;委托其他部门、机构管理国有金融资本,督促检查地方国有及国有控股金融机构、受托人执行国有金融资本管理制度;履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的事项。

出资人承担的义务主要包括:服务国家战略和省委、省政府战略部署,统筹优化国有金融资本战略布局,健全资本补充和动态调整机制,推动国有金融资本向省内重要金融行业和关键领域、重要金融基础设施、重点金融机构集中;健全完善国有金融资本形态转换、合理流动机制,保持国有金融资本在金融领域的主导地位,保持对重点地方金融机构的控制力;探索有效的国有金融资本授权经营体制及实现方式,促进国有金融资本保值增值,防范流失;促进地方国有及国有控股金融机构建立现代企业制度,健全风险管理和内控体系,完善法人治理结构,推进金融治理现代化;尊重地方国有及国有控股金融机构经营自主权,依法维护企业合法权益,增强活力、竞争力和可持续发展能力,配合做好重大风险处置工作;尊重受托人受托履行国有金融资本管理职责,不得不当干预受托人履职;承担全口径国有金融资本报告工作;接受外部监督,依法依规披露地方国有金融机构经营状况,提升国有金融资本运营透明度。

五、国有金融资本管理受托人主要职责 

《暂行规定》明确,财政部门根据需要可以分级分类委托其他部门、 机构管理国有金融资本,发挥国有金融资本投资、运营公司作用。其中的“其他部门、机构”,既可以是国有资产监管等政府部门,也可以是金融投资运营公司、金融控股公司、国有实体企业(集团或平台)等机构。受托人权利主要包括:协同推进受托管理的地方国有及国有控股金融机构改革,健全公司法人治理;按照受托权限和程序,对受托管理的金融机构行使相关股东职责;通过提名董事、监事人选等方式,参与受托管理的地方金融机构管理者的选择和考核;按照股权关系,履行股东职责,通过公司法人治理机制,向受托管理的地方金融机构派出董事、监事等,并加强管理和监督;按照法定程序,参与受托管理的地方金融机构的重大事项决策,维护出资人合法权益。根据相关法律法规,须经本级政府批准的履行出资人职责的重大事项,应当经财政部门同意后,报请本级政府批准。

受托人义务主要包括:按照受托权责对等原则,提升国有金融资本运营效率,保障金融安全,防范金融风险,实现保值增值;落实统一的国有金融资本管理规章制度;督促受托管理的地方金融机构履行好服务实体经济和防控金融风险的主体责任,监交其国有资本经营收益;定期向委托的财政部门报告受托履行国有金融资本管理职责、贯彻落实中央和省委、省政府战略和政策目标等情况;接受财政部门的评价、监督和考核;落实财政部门委托的其他有关事项。

六、地方金融机构国有资本管理与监督具体内容 

地方金融机构国有资本管理与监督主要包括三个方面:一是基础管理。财政部门负责建立健全国有金融资本基础管理体系,负责清产核资、产权界定、产权登记、资产评估、产权转让、统计分析等工作。依法决定所出资地方金融机构的国有股权转让。对国有产权变动实行全流程动态监管,并对所出资地方国有及国有控股金融机构实施资本穿透管理。建立地方金融机构国有产权交易管理制度,加强监督管理,促进地方金融机构国有产权有序流动,防止国有金融资本流失。推进监管信息化建设,整合信息资源,畅通共享渠道,健全地方金融机构国有产权和财务等监管系统,提升管理效能。二是预算管理。财政部门按照统一政策、分级管理、全面覆盖的原则,严格落实预算管理制度,加强地方金融机构国有资本收支管理。制定统一的国有金融资本收益管理制度,对所出资地方金融机构依法享有出资人权益;制定国有金融资本经营预算管理制度和办法,编制国有金融资本经营预决算,加强预算执行监管,促进国有金融资本合理配置;依法对所出资地方金融机构财务进行监督,建立和完善国有金融资本保值增值指标体系,开展动态统计监测和运行分析,全面掌握国有金融资本运营情况。三是监督管理。财政部门建立健全内外监督工作制度,形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的监督体系。加强与审计机关和纪检监察机关沟通,强化国有金融资本管理制度执行情况监督检查;定期向本级政府报告履行出资人职责的情况,接受本级政府的监督和考核;省级财政部门按照法定程序做好每年向省人大常委会报告国有金融资本管理情况和履行出资人职责情况相关工作,市(县)财政部门按照法定程序做好每年向市(县)人大常委会报告国有金融资本管理情况和履行出资人职责情况相关工作;依法推进国有金融资本管理信息公开,及时准确向社会披露国有金融资本管理制度、运营绩效和监督检查等情况,提高透明度,主动接受社会监督。

七、所出资地方金融机构重大事项管理和管理者选择与考核 

重大事项管理属于出资人机构的核心权利。《暂行规定》明确,财政部门及受托人(以下统称出资人机构)依照法律法规及有关规定,制定或者参与制定所出资地方金融机构的章程,按照公司章程行使权利、履行义务。出资人机构通过公司治理机制,加强对所出资地方金融机构发展战略和投资规划、财务预决算、利润分配和弥补亏损方案、法人机构设立和撤并等须由股东决定的重大事项的审核。出资人机构通过向国有金融机构派出股权董事,依托公司法人治理结构行使出资人权利,是履行出资人职责的有效方式,是以管资本为主加强国有资产监管的重要举措,是完善国有金融资本管理的重要内容。

激励约束机制是委托代理关系的核心,是公司治理的重要内容。社会主义市场经济条件下,围绕国家所有权政策导向,在对金融机构进行功能界定和分类的基础上,健全管理者选任、考核、奖惩等机制,对于确保“代理人”按照“委托人”的意志行事,具有重要意义。《暂行规定》明确,在坚持党管干部原则基础上,出资人机构会同有关部门依照法律法规、规范性文件以及金融机构章程等规定, 按照干部管理权限,建立规则透明的提名程序,任免或者建议任免所出资金融机构的管理者。同时,按照法定程序对其任命的管理者进行年度和任期考核,并据此决定奖惩和薪酬。

八、关于国有实体企业投资金融机构形成的资本 

国有实体企业投资金融机构形成的资本,属于国有金融资本范畴,应执行统一的国有金融资本管理制度,纳入全口径报告范围。财政部门充分尊重国有实体企业的法人财产权,积极支持国有实体企业依法行使具体股东职责。国有金融资本管理应当与实业资本管理相隔离,避免风险相互传递。

九、贯彻落实《暂行规定》的具体安排 

各级财政部门根据本级政府授权,集中统一履行国有金融资本出资人职责,稳妥有序开展国有金融资本管理。一是梳理直接管理和委托管理的国有金融机构名单,完善管理程序。各级财政部门根据工作实际,对本级国有金融机构逐一明确实施直接管理或委托管理,实行委托管理的,确定受托人,报请本级政府批准。二是厘清财政部门和受托人权责清单。各级财政部门按照《暂行规定》,针对产权管理、财务监管、经营预算、收益收缴、全口径报告、重大事项管理等具体事项,进一步列明工作清单,并对财政部门和受托人分别列明具体工作要求。三是加快构建和落实全流程的基础管理制度,健全产权登记、评估、转让等基础管理和交易监管体系,认真履行清产核资、产权界定、产权登记、资产评估、产权转让、资产交易等管理职责,加强对国有金融机构的财务管理、资本金管理、绩效考核、薪酬管理、聘用会计师事务所管理、重大事项管理等,引导金融机构聚焦主业、做精专业,更好服务于社会主义市场经济发展。

原文件:甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省国有金融资本出资人职责暂行规定的通知